استمر ار مردم‌ سالاری در گرو همه‌ پرسی است

قانون- مهرشاد ايماني

حسن روحانی در روز 22بهمن امسال پیشنهادی قانونی اما غیرمنتظره را مطرح کرد. او بر اساس اصل59قانون‌اساسی، برگزاری همه‌پرسی را راه‌حل برون‌رفت از بحران‌های سیاسی دانست. البته باید دانست که همه‌پرسی مورد نظر رییس‌جمهور، همه‌پرسی قانونگذارانه است. قانونگذار اساسی در اصل59 قانون مذکور، در شرایطی خاص برای حل معضلات سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، قانونگذاری مستقیم را مطرح کرده است. موضوعی که در طول سال‌های پس از انقلاب هیچ‌گاه اجرا نشده است. موضوع دیگری که از پس سخنان رییس‌جمهور می‌توان دریافت، این است که شاید او با طرح همه‌پرسی، وجوه نادیده‌گرفته‌شده قانون اساسی را به مسئولان یادآور شده است زیرا بسیاری از اصول این قانون یا هیچ‌گاه اجرایی نشده یا حتی در پاره‌ای موارد سخن گفتن از آن به مثابه خط قرمز مطرح شده است. به‌نحوی که در طول سال‌های متمادی نه‌تنها اصلاح قانون اساسی صورت نگرفته است بلکه اکنون برخی طرح این موضوع را رویکرد خلاف امنیت می‌دانند. در صورتی که چنین خوانشی نه با آرمان‌های انقلاب و نه با اصل قانونگرایی انطباق دارد. همه‌پرسی قانونگذارانه مصرح در سخنان حسن روحانی نیز شاید یکی از موارد کنارگذاشته‌شده قانون اساسی باشد که رییس‌جمهور با جسارت تمام به طرح آن پرداخته است تا بتوان قدری امیدوار بود که از تمام ظرفیت‌های موجود قانون اساسی استفاده کنیم. برای بررسی ابعاد همه‌جانبه اصل59 قانون اساسی ساعتی را با «علی‌اکبر گرجی»، حقوق‌دان اساسی و استاد دانشگاه شهيد بهشتي به گفت‌وگو نشستیم.

مقام ریاست جمهوری در روز 22بهمن امسال با استناد به اصل59 قانون اساسی از برگزاری همه‌پرسی به عنوان یکی از راه‌های برون‌رفت از بحران‌ها یاد کرد. فلسفه تصویب این اصل از سوی قانونگذار اساسی چه بوده است و در چه مواقعی قابلیت اجرا دارد؟

شاکله نظام‌های مردم‌سالار مبتنی بر رای و اراده مردم است. در چنین نظام‌هایی تمام امور سیاسی و اداری با رای و اراده مردم پی‌ریزی می‌شود و ابزارها و سازوکارهای دموکراتیک اراده حاکمان را با خواسته مردم همسو می‌کند. انتخابات و به رسميت شناختن آزادي بيان از جمله سازوکارهای تداوم مشروعیت نظام سیاسی دموكراتيك ‌است. در کنار همه این‌ها گاهی استمرار اصل مردم‌سالاری در یک‌نظام، محتاج رجوع مستقیم به رای و نظر مردم ‌بوده و نظر مردم به مثابه حاكمان واقعي، معيار تصميم‌گيري هاست. یعنی به دلیل آنکه حکومت‌های مردم‌سالار برخواسته از خواست مردم هستند، ادامه مشروعیت‌شان نیز در گرو تایید مردم است. از این‌رو سازوکارهای قانونی برای دریافت نظر مردم در نظر گرفته شده است که یکی از مهم‌ترین آن‌ها برگزاری همه‌پرسی است. اصل59 قانون اساسی جمهوری اسلامی مقرر می‌دارد: «در مسائل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی ممکن است اِعمال قوه‌مقننه از راه همه‏پرسی و مراجعه مستقیم به آرای مردم صورت گیرد. در خواست مراجعه به آرای عمومی باید به تصویب دوسوم مجموع نمایندگان مجلس برسد». بر اساس این اصل در بزنگاه‌های مهم قانونگذاری در کنار به رسمت شناختن صلاحیت مجلس شورای اسلامی، بر عهده مردم قرار گرفته است. یعنی مجلس در مسائل مهم سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی به جای قانونگذاری از طریق نمایندگی به قانونگذاری مستقیم از طریق همه‌پرسی اقدام کند. در مواردی می‌توان به آرای مردم رجوع کرد که حساسیت بالایی در جامعه ایجاد کرده باشد، پس منطقی نیست که برای حل تمام امور جاری مملکت همه‌پرسی برگزار شود. اصل59 قانون اساسی معطوف به حِکمت بالغه‌ای است که در گذر زمان باعث تداوم مشروعیت نظام می‌شود زیرا اگر یک‌سیستم در طول زمان نوسازی نشود، زمینه‌ساز ایجاد اختلاف‌ها و نزاع‌های بسیاری می‌شود. به‌نظر می‌رسد پیشنهاد رییس‌جمهور مبنی بر استفاده از ظرفیت مقرر در اصل59 بسیار هوشمندانه است. شورای نگهبان نیز باید در این خصوص همدلی لازم را در دستور کار خود قرار دهد تا مانعی در مقابل رای و اراده مردم نشود. اجرای اصل59، بی‌تردید به تربیت نظام منتهی خواهد شد.

چه نهادهایی باید زمینه اجرای همه‌پرسیِ قانونگذارانه را ایجاد کنند؟

مجلس می‌تواند اجرای همه‌پرسی را به جریان اندازد. از سوی دیگر رییس‌جمهور نیز می‌تواند تحت یک‌لایحه برگزاری همه‌پرسی را از مجلس درخواست کند که در صورت تصویب چنین لایحه‌ای از سوی نمایندگان و تصویب شورای نگهبان، برگزاری آن امکان‌پذیر است. گفتنی است که تصویب شورای نگهبان باید به‌صورت خودکار صورت بگیرد زیرا این شورا که وظیفه انطباق مصوبه‌ها با شرع و قانون اساسی را دارد، نمی‌تواند به بهانه شرع و قانون اساسی در مقابل رای و خواست مردم ایستادگی کند زیرا رجوع به رای مردم مبنای مشروعیت نظام است و همه نهادها از جمله شورای نگهبان بدون رای و خواست مردم دارای مشروعیت نیستند. البته گروهی باور دارند که صدور فرمان رهبری در اجرای اصل59 لازم است، در حالی که همه‌پرسی قانونگذارانه نیازی به فرمان رهبری ندارد.

آیا نظارت شورای نگهبان پس از تصویب قانون از طریق همه‌‎پرسی‌دوباره اِعمال می‌شود؟

دیدگاه من این است که در شرایطی که مردم به عنوان حاکمان واقعی، اراده خود را ابراز کنند، نبایدهیچ مانعی در مقابل خواست مردم ایستادگی کند. هیچ نهادی نمی‌تواند خواست مردم را سانسور یا حذف کند زیرا اساس این نظام بر رای مردم استوار است؛ بنابراین پس از برگزاری همه‌پرسی شورای نگهبان نباید نظارت ماهوی بر مصوبه مورد تصویب مردم اِعمال کند بلکه می‌تواند تنها از حیث شکلی بر روند برگزاری همه‌پرسی نظارت داشته باشد که در توزیع تعرفه‌ها و دیگر موارد اجرایی تخلفی صورت نگرفته باشد. البته این تفسیر من است و بعید می‌دانم فقها و حقوق‌دان‌های شورای نگهبان چنین تفسیری را بپذیرند. ممکن است ایشان با استناد به اصل4 قانون اساسی بگویند که هرگونه هنجارگذاری و قانونگذاری در نظام جمهوری اسلامی باید با قواعد شرع و قانون اساسی تطبیق داده شود اما من می‌گویم که اصل4 قانون اساسی ذیل اصول6 و56 این قانون بررسی می‌شود. اصل6 قانون اساسی مقرر می‌دارد: «در جمهوری اسلامی ایران، امور کشور باید به اتکای آرای عمومی اداره شود، از راه انتخابات: انتخاب رییس جمهور، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، اعضای شوراها و نظایر این‌ها یا از راه همه‏پرسی در مواردی که در اصول دیگر این قانون معین می‌‌شود».

با چنین تفسیر احتمالی از سوی اعضای شورای نگهبان شاید نوعی دور باطل پدید آید؛ به‌نحوی که از سویی مقامات سیاسی و اجرایی بر شنیدن رای مردم نظر دارند و از سوی دیگر با نظارت شورای نگهبان بر مصوبات مستقیم، مانعی بر تحقق خواست عمومی ایجاد می‌شود. چنین تعارضی چگونه قابل حل است؟

این موضوع که ابتکار عمل در برگزاری همه‌پرسی با شورای نگهبان باشد، در اصل59 قانون اساسی پیش‌بینی نشده و این مهم با تفسیر سختگیرانه این نهاد ایجاد شده است. به‌عنوان یک کارشناس حقوق اساسی باور دارم که هرگونه مقابله با خواست عمومی نیاز به اصل دارد و هنگامی که چنین اصلی در خصوص اِعمال نظر شورای نگهبان موجود نیست، نمی‌توان قایل به تایید این نهاد بود. برگزاری همه‌پرسی فقط باید به شورای نگهبان اطلاع داده شود تا اعضای این نهاد بر روند اجرایی همه‌پرسی نظارت کنند. وجود ابتکار عمل شورای نگهبان در برگزاری همه‌پرسی با روح قانون اساسی سازگار نیست

اکنون که بحث برگزاری همه‌پرسی از زبان رییس‌جمهور مطرح شده است، قدري نیز درباره همه‌پرسی اصلاح قانون اساسی صحبت کنیم. در ابتدای انقلاب قرار بود که هر 10‌سال یک بار این قانون دستخوش اصلاح واقع شود اما با وجود چنین ظرفیت قانونی پس از سال68 هیچ‌گاه این مهم محقق نشد. اصلاح قانون اساسی چه سازوکار و ضرورت‌هایی دارد؟

این قانون مانند تمام دستاوردهای بشری دارای نقاط قوت و ضعفی است که باید در گذر زمان اصلاح شود. به این دلیل یک نظام سیاسی مقتدر، هوشمند و مردم‌سالار در طول زمان به نوسازی ساختارهای خود می‌پردازد. نقشه راه هر نظامی، قانون اساسی است و نباید واهمه‌ای از اصلاح این نقشه راه وجود داشته باشد. نظام‌های سیاسی مردم‌سالار به روش‌های مختلفي در قانون اساسی خود بازنگری می‌کنند زیرا حکمرانی مقوله‌ای سیال و تحول‌پذیر است. سند راهبردی حکمرانی باید با تحولات زمانه همگام باشد و اگر این نوسازی صورت نگیرد، بحران‌های عدیده‌ای ایجاد می‌شود. تصور می‌کنم که حوادث سال88 و دی‌ سال96 برخاسته از ناکارآمدی بعضی ساختارها بود. اگر در طول زمان، قانون اساسی به نحو مقتضی اصلاح می‌شد، بی‌تردید چنان مناقشات و بحران‌هایی شکل نمی‌گرفت. امروز نقاط ضعف قانون اساسی بر همگان آشکار شده است و در صورت بی‌توجهی به این موضوع نظام جمهوری اسلامی ایران با چالش‌های فراوانی رو‌به‌رو خواهد شد. ابتکار عمل در اصلاح قانون اساسی با مقام رهبری است؛ البته مقامات سیاسی نیز می‌توانند پیشنهاد اصلاح را مطرح کنند اما شروع آن در صلاحیت مقام رهبری قرار دارد. نکته مهم دیگر این است که تعلل در اصلاح قانون اساسی آسیب‌های مهمی را بر بدنه نظام وارد می‌کند؛ یعنی یک فرصت مهم به همان وضع سابق باقی نمی‌ماند بلکه به تهدید تبدیل می‌شود.

برخی افراد باور دارند که در صورت برگزاری همه‌پرسی برای وضع قوانین عادی یا اصلاح قانون اساسی، نظام دچار خطر می‌شود. نظر شما درخصوص این مدعا چیست؟

کسانی که از برگزاری همه‌پرسی قانونگذارانه یا همه‌پرسی برای اصلاح قانون اساسی دفاع می‌کنند، اساس نظام را قبول دارند زیرا اگر کسی مدافع نظام نباشد، از براندازی سخن می‌گوید؛ از این‌رو بازنگری در قانون اساسی برخلاف بعضی تحلیل‌های مغرضانه، تامین‌کننده استمرار مشروعیت نظام است. اگر نواقص برطرف شود، بی‌تردید شاهد نظامی مقتدرتر و با ثبات‌تر خواهیم بود.

آقای روحاني از ابتدای دوره ریاست جمهوری خود همواره از احقاق حقوق مردم سخن گفته است. به عنوان بحث پایانی بفرمایید که رویکرد دولت حسن روحانی در مواجهه با حقوق مردم را چگونه ارزیابی می‌کنید؟

آقای روحانی، دغدغه آزادی‌های شهروندی را دارد. اگر چنین دغدغه‌هایی را در ذهن نداشت،به طرح موضوع آن نمی‌پرداخت. من به‌عنوان کسی که به او رای داده‌ام، در عین حال که بر حسن نیتش صحه می‌گذارم اما باور دارم که سازوکارهای پیش‌بینی شده برای احقاق حقوق مردم به هیچ‌وجه با شعارهای او انطباق ندارد. آقای روحانی باید گام‌های عملی مهمی در راستای شعارهای خود بردارد. مهم‌ترین اقدام ایشان می‌تواند فعال‌کردن اصل113 قانون اساسی و سازمان حقوق شهروندی‌باشد.